1 - Quel objectif ?

Des premières expériences recensées dans les années 1960 (notamment à la poste) jusqu'à la création des Maisons des Services Publics instituées en 1996 dans le cadre de la Réforme de l'État, de nombreuses structures ont vu le jour : points publics en milieu rural, espaces ruraux emploi formation, points-accueil-services, plate-forme de services publics, centre multi-services Toutes se sont attachées au développement des services publics polyvalents de proximité, et ont témoigné de préoccupations d'aménagement du territoire et de qualité du service rendu au public.

Il s'agissait, selon le cas, de remédier à l'absence, à la distance ou à la dispersion des services publics par la création d'un lieu central de regroupement des services, de tenter d'éviter une trop grande désertification des zones à habitat dispersé, de favoriser le désenclavement des zones urbaines sensibles (ZUS, ZRU, zones en restructuration économique ou industrielle, bassin d'emploi peu qualifié).

Les structures existantes sont situées à pour moitié en zone rurale, prise au sens d'une zone à la fois hors quartier urbain et dans laquelle la population desservie est inférieure à 5 000 habitants. Elles sont le plus souvent le fruit d'une création ex nihilo.

2 - Quelles compétences ?

La forme et l'importance des structures peuvent être variables : on trouve des structures à vocation générale s'adressant à un large public, et des structures à vocation thématique concernant l'emploi, l'insertion et le développement local, la recherche d'emploi, la création d'entreprise et le soutien de projets locaux, délivrant une aide à un public spécifique (femmes seules, personnes âgées, public en situation de pauvreté ou d'exclusion...).

Les structures proposent accueil, information et orientation des usagers vers les services requis, aide aux démarches administratives et délivrance de titres administratifs, aide à l'emploi et action sociale, conseil et aide juridique. C'est dans ce domaine que les prestations sont le plus approfondies. Il est souhaitable de disposer d'agents compétents ou habilités à la prise de décision ou la délivrance directe de titres, afin de ne pas se limiter à l'intermédiation entre les «vrais» services publics et la population.
Certaines Maisons des Services Publics offrent, comme à Beaumont du Périgord, des services annexes : photocopie, fax ou accès à internet. D'autres proposent des formations à distance, des travaux de proximité (jardinage, bricolage, repassage), des aides aux projets associatifs, des actions culturelles et des services aux associations. Ces structures ont permis la création de nouveaux métiers. Il s'agit pour l'essentiel d'animateur de la structure assurant des fonctions d'accueil, de faciliteur administratif ou médiateur, d'écrivain public.

3 - Qui prend l'initiative ?

Les structures sont nées le plus souvent d'une initiative commune à plusieurs acteurs : État / commune / association (41%), commune / association (38%), État / commune (12%), État / association (9%). La commune ou la structure intercommunale en est quasiment toujours le porteur initial et le moteur principal, parfois aidée par la préfecture ou la sous-préfecture.

4 - Qui pilote ?

Lorsque le maire n'est pas le seul pilote à bord de la structure, celle-ci est animée par un comité de pilotage. cet organe, essentiel si l'on veut veiller à l'efficacité et à l'harmonie de cette construction, est en grande majorité composés des partenaires de la structure. La population n'y est qu'exceptionnellement associée. La présence de l'État dans ces comités est possible mais rare.

5 - Quel cadre juridique ?

L'imprécision et l'indétermination règnent très largement en la matière. Plus de la moitié des Maisons des Services Publics disposent d'un statut d'association : soit la structure polyvalente constitue elle-même l'association, soit la structure est gérée par une association préexistante ou communale.

Le mode de constitution majeur est la convention, qu'elle soit conclue bilatéralement entre l'État et la commune, ou entre la structure et chacun de ses partenaires, qu'elle porte le nom de convention cadre ou de charte partenariale.

6 - Comment s'organiser ?

La plupart des structures ont été créées sans que soit précisé préalablement un cadre général et stable d'organisation, de fonctionnement et de financement. Parmi les structures rurales, une majorité s'insère dans le cadre du schéma d'organisation et d'amélioration des services publics prévu par la loi ATR de 1992. On peut préférer le cadre d'un contrat de pays ou d'un contrat de terroir. En zone urbaine, le cadre privilégié est celui du contrat de ville, mais il est possible de s'inscrire dans la trame d'un contrat local de sécurité.
Les 3/4 des structures disent disposer d'un réseau interne qui relie les services de la structure, ou d'un réseau externe, reliant la structure à des services extérieurs.

7 - Quels modes de fonctionnement ?

Le principe de fonctionnement prédominant est un système de permanences assurées par chaque service. Les modalités en sont la présence physique des partenaires sur le site, et/ou un réseau de correspondants à l'extérieur de la structure, avec qui les usagers sont mis en relation. Les prestations sont assurées soit par le personnel des services partenaires dans le cadre de permanences, soit par un ou plusieurs agents polyvalents de la structure elle-même.
Les équipes des structures sont très diversifiées. Elles sont composées soit d'agents publics dans 60 % des cas (dont 44,6% de fonctionnaires), soit d'agents du secteur privé. 45 % d'entre elles disent disposer d'emplois-jeunes. Le bénévolat est rare et peu recommandé.
On distingue trois principaux modes de gestion : la gestion par chaque service d'appartenance, la gestion autonome par la structure elle-même, une formule mixte avec une gestion par leurs service d'appartenance des agents assurant la permanence et une gestion par la structure des agents d'accueil, d'animation, d'information, qui relèvent d'elle. Cette formule est utilisée dans la plupart des cas.
Les structures existantes sont ouvertes au public en moyenne 6 heures par jour du lundi au vendredi, et leurs horaires sont ceux des bureaux traditionnels (9 h-12 h - 14 h-17 h), ce qui rend leur accès difficile aux usagers qui travaillent. Il est préférable d'envisager des plages d'ouverture correspondant le mieux possible aux besoins des usagers, notamment en ville.

8 - Quel financement ?

Les structures polyvalentes ont mobilisé quatre sources de financement : des aides de l'État, des contributions des collectivités locales (78,3%), des subventions européennes, la participation des partenaires. La quasi-totalité des structures bénéficient de financements de provenance multiple.
Le financement d'État est alimenté par le fonds pour la réforme de l'Etat (FRE), le fonds interministériel à la ville (FIV), le fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (FNADT), les emplois aidés (en particulier par le Centre National d'Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles : CNASEA). Quelle que soit sa provenance, l'aide de l'État intervient lors de la mise en place de la structure, sous forme d'aides à la création ; elle est moindre dans le budget de fonctionnement.
La gestion financière des groupements de services publics fait apparaître une implication forte des collectivités locales : les communes ou structures intercommunales sont les plus engagées, les conseils généraux et régionaux participant plus modestement. Si la majorité des contributions prend une forme financière, des contributions en nature existent sous forme de mise à disposition des locaux ou de personnel.
Les financements européens proviennent du fonds européen de développement régional (FEDER), et du fonds social européen (FSE).
Les principaux postes de dépenses sont les frais de personnel (70%), le fonctionnement courant (20%), l'entretien immobilier (10%).

9 - Quel partenariat envisager ?

Les structures rassemblent un nombre de partenaires variant de 1 à 27, la moyenne se situant autour de 5 à 6. Le recensement des participants aux structures polyvalentes fait apparaître cinq catégories d'organismes :

· les associations : elles sont présentes dans 81% des structures et occupent une place prédominante dans le cadre du partenariat. Il s'agit en général d'associations uvrant dans le domaine social (aide à l'insertion, accompagnement scolaire, alphabétisation, droits des femmes, aide aux familles, aux personnes handicapées, aux victimes, aux immigrants, ...), les services à la personne (soins, portage de repas à domicile), le développement (aide à la création d'entreprise).

· les services de l'État (préfecture, sous-préfecture, services déconcentrés) participent à 67% des structures. Il s'agit principalement de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, de la direction départementale de la jeunesse et de sports, des services fiscaux.

· les collectivités locales (structures intercommunales, services relevant de la commune, du département ou de la région) : elles sont représentées dans 73% des structures. Les services municipaux et les services départementaux de l'action sanitaire et sociale sont des partenaires fréquents.

· les organismes sociaux (ANPE, ASSEDIC, CPAM, CRAM, CAF, URSSAF, MSA ...) : on les retrouve dans 95% des structures disposant d'un volet social (soit dans 54% du total des structures).

· les partenaires économiques sont présents dans 6% des structures : les établissements et exploitants publics tels que France Télécom, EDF-GDF ou la SNCF sont relativement présents. Les chambres consulaires (chambre de commerce et d'industrie, chambre des métiers, chambre d'agriculture) sont les plus fréquemment représentées, alors que les entreprises privées, professions libérales (avocats, notaires) le sont peu.

10 - Quels problèmes faut-il se préparer à affronter ?

Trois problèmes majeurs sont rencontrés par les structures : les difficultés de financement, celles liées à la gestion des ressources humaines et les problèmes divers de fonctionnement.

- Le financement

Il est reproché aux sources de financement d'être ponctuelles, tardives et irrégulières, insécures et peu pérennes. Les Maisons des Services Publics regrettent de ne pouvoir disposer de la reconduction automatique de leur plan de financement annuel, car cela les oblige à rechercher sans cesse de nouvelles sources de revenus. Cette absence de vision à long terme pèse sur les perspectives de développement des structures. Par ailleurs, certaines se plaignent des conséquences d'un financement d'origine unique : outre la dépendance, cette exclusivité rend fragile et aléatoire le financement. C'est pourquoi il convient de rechercher dès l'origine des financements alternatifs.

- La gestion des agents

L'aspect le plus problématique concerne la capacité à assurer une permanence suffisante. Il s'agit d'un problème de pérennisation des emplois (notamment ceux qui sont aidés), et de stabilité des agents. Dans les plus petites structures, le départ en congé maladie d'un agent oblige à une fermeture temporaire, le personnel restant étant insuffisant pour assurer la bonne marche du site. Dans les quartiers sensibles, le manque de moyens humains a également pour origine la réticence des agents et des professionnels à venir travailler dans un lieu qu'ils considèrent comme dévalorisant. Cette carence se traduit par l'absence de services pourtant nécessaires et demandés par les usagers, l'irrégularité des permanences, les attentes au guichet. Ainsi, l'inadéquation entre le personnel nécessaire et les effectifs réels explique la lenteur et parfois la pauvreté des réponses proposées à la population.
Ce phénomène peut être renforcé par le manque de formation des agents. Enfin, la gestion interne des moyens humains n'est pas facilitée par le manque d'harmonisation des statuts, et, dans les cas de gestion par service d'appartenance, par l'absence d'un responsable ayant autorité sur tous les agents.

- L'organisation de la structure

L'assise juridique floue rend difficile les relations entre les différents partenaires qu'elles rassemblent. Afin de ne pas aggraver ce défaut «structurel» il convient de veiller à une coordination évitant le cloisonnement des services. L'inégalité dans l'implication des partenaires, tant financièrement que physiquement, et l'absence de certains services (en particulier de l'État), voire leur refus de participer à la structure peuvent nuire à son fonctionnement.

- Les relations des structures avec leurs usagers

La politique de communication doit être efficace. Il faut veiller dès l'origine à ce que le site choisi ne soit pas excentré par rapport à la population visée, laquelle doit être assez importante numériquement et bénéficier de plages horaires d'ouverture aussi importantes, sinon plus, que les «maisons mères».

- Les moyens

Les locaux et les moyens matériels nécessaires pour assurer efficacement la délivrance des prestations qui leurs sont demandées manquent trop souvent aux Maisons des Services Publics. Il est donc indispensable de prévoir le succès et la rançon du succès (le développement) avant de se lancer dans l'aventure.

11 - Quel bilan peut-on tirer des activités des Maisons des Services Publics ?

Les prestations les plus appréciées du publics concernent l'aide à la recherche d'emploi, les services sociaux, l'aide aux démarches administratives : elles sont génératrices d'une augmentation régulière de la fréquentation des MSP, structures polyvalentes permettant de rapprocher les services publics des usagers. Ce rôle est d'autant plus important que les citoyens sont isolés, et dans les régions où la population est âgée ou peu mobile. Les usagers apprécient surtout le fait d'avoir un interlocuteur unique et permanent, ce qui permet d'entretenir avec lui des relations privilégiées. L'accueil personnalisé qui leur est réservé est tout particulièrement apprécié et l'ancrage dans le tissu local des associations souvent porteuses des structures permet d'améliorer les réponses de proximité. Les structures soulignent également leur capacité à l'accueil, à l'orientation et au suivi de leurs usagers, la diversité des partenaires qu'elles rassemblent, et leur capacité à s'adapter aux nouveaux besoins de la population locale. Leur bonne connaissance de celle-ci leur permet de jouer un rôle important d'alerte, de repérage et de suivi de la population en difficulté.

Conclusion

Le nombre important de structures qui se sont développées durant ces trois dernières années et leur diversité d'organisation montrent tout l'intérêt que peut revêtir ce dispositif en matière de réponse à des besoins spécifiques des usagers.

Les capacités d'écoute, de relais avec le reste des services administratifs par un suivi personnalisé, de délivrance des titres ou de prestations multiples en un lieu unique, sont, de façon générale, les principaux apports appréciés par les usagers.
L'objectif majeur à rechercher est donc moins la multiplication des implantations de services publics que l'amélioration de la qualité du service rendu.
Les éléments de l'enquête montrent toute l'importance qu'il faut attacher aux spécificités territoriales dans le type de réponse à apporter. En conséquence, ils montrent aussi tout le bénéfice qui peut être retiré d'une étude approfondie, préalable au développement d'une structure. À l'étude traditionnelle de la répartition territoriale des services publics existants doit s'ajouter une double étude : relative aux attentes ou besoins des usagers et relative aux modalités de fonctionnement envisagées. Une réflexion sur l'utilisation des nouvelles technologies doit venir compléter la démarche. Ce processus permet, dans la plupart des cas, d'éviter les problèmes de fonctionnement dont certaines structures se sont faites l'écho.
La loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (DCRA), actuellement en cours de discussion au Parlement, précise le cadre juridique dans lequel les maisons des services publics peuvent être développées. Sa promulgation sera l'occasion de récapituler les recommandations à suivre pour la création de telles structures.